Børnerådet har modtaget en høring over en række ændringer i bekendtgørelsen om sociale råd, specifikt vedrørende den del af bekendtgørelsen, der omhandler Børnerådet selv.
Ifølge høringsbrevet følger de foreslåede ændringer af den politiske aftale om Børnene Først. Det fremgår, at det med aftalen blev besluttet, at børnene skal have en stærkere stemme i den offentlige debat og i rådgivning af regering og Folketing, og at det som led heri er aftalt, at Børnerådets sammensætning og opgaver skal nytænkes. Det nævnes imidlertid ikke i høringsmaterialet, hvordan ændringerne i bekendtgørelsesudkastet hænger sammen med den anden del af Børnene Først, hvor det lægges fast, at Børnerådet skal have tilknyttet et børne- og ungepanel samt et repræsentantskab. Børnerådet mener helt overordnet, at det skaber uklarhed om rollefordelingen og Børnerådets opgave, at ændringerne ikke sker samlet, og at forholdet i mellem rådet, panelet og repræsentantskabet end ikke er nævnt i høringsmaterialet.
Bekendtgørelsesudkastet indeholder bl.a. forslag til ændringer i proceduren for udpegning af rådsmedlemmer og i kravene til rådsmedlemmernes kvalifikationer. Børnerådet er særligt bekymret for disse forslag, idet vi mener, at der er en risiko for, at Børnerådets uafhængighed stækkes, ligesom vi mener, at der med de foreslåede ændringer ikke stilles tilstrækkelige krav til rådsmedlemmernes kvalifikationer.
Den foreslåede udpegningsprocedure kan stække Børnerådets uafhængighed
Det fremgår af retssikkerhedslovens § 88, at Børnerådet er uafhængigt. I dag udpeges rådsmedlemmerne af social- og ældreministeren blandt kandidater indstillet af organisationer og foreninger med opgaver på børneområdet. Med den foreslåede nye udpegningsprocedure (bekendtgørelsens § 15, stk. 3) vil ministeren blot have mulighed for at bede om indstillinger fra sådanne organisationer, og ministeren vil i så fald ikke være bundet af disse indstillinger. Det fremgår også af bekendtgørelsens § 16, stk. 3, at ministeren ved frafald blandt de udpegede medlemmer udpeger et nyt medlem, og her er det slettet, at det skal være blandt de indstillede kandidater.
Børnerådet ser en risiko for, at en ændret udpegningsprocedure, hvor ministeren får mulighed for at udpege rådsmedlemmer uden indstilling eller uden at være bundet af eventuelle indstillinger, vil påvirke Børnerådets uafhængighed, ikke mindst i kombination med de foreslåede ændringer vedrørende kravene til rådsmedlemmernes kompetencer. Den foreslåede § 15, stk. 3 er formuleret helt åbent og udstikker ingen bundne rammer for ministerens valg af rådsmedlemmer ud over de kvalifikationskrav, der er fastsat i § 15, stk. 4. Disse kvalifikationskrav er i øvrigt også blevet ændret, således at der stilles væsentligt lavere krav til rådsmedlemmernes kompetencer og kvalifikationer, jf. nedenfor.
Når det skal vurderes, om Børnerådets uafhængighed bliver påvirket, mener vi, at denne vurdering skal ske med et blik på de internationale FN-standarder, der beskriver, hvordan såkaldte nationale menneskerettighedsinstitutioner (NHRI’er) skal fungere, nemlig FN’s Paris-Principper.
(I)
Det er Institut for Menneskerettigheder (IMR), der er Danmarks nationale menneskerettighedsinstitution, og IMR er etableret direkte efter Paris-Principperne.
Børnerådet har imidlertid også en særlig rolle på menneskerettighedsområdet for så vidt angår børns rettigheder, idet Børnerådet arbejder på grundlag af FN’s Børnekonvention. Eksempelvis blev Børnerådets fortalerfunktion styrket i 2012, og denne styrkelse var ifølge forarbejderne en del af modsvaret til, at FN’s Børnekomite havde anbefalet, at der i Danmark burde være en stærk fortalervirksomhed for Børnekonventionen samt en åben uafhængig instans, som kunne monitorere implementeringen af børns rettigheder og behandle individuelle klager fra børn.
Når den danske regering hvert femte år skal indgive en redegørelse til Børnekomiteen om, hvordan situationen er for børn i Danmark, indgiver Børnerådet for eksempel en supplerende rapport netop som national menneskerettighedsinstitution (NHRI).
I FN’s Paris-Principper fremgår det bl.a., at ”Sammensætningen af den nationale institution og udnævnelse af dens medlemmer, hvad enten det sker ved valg eller på anden vis, skal fastlægges i overensstemmelse med en procedure, som sikrer alle nødvendige garantier med henblik på at sikre en pluralistisk repræsentation af alle samfundskræfter (i det civile samfund), som er involveret i menneskerettighedernes fremme og beskyttelse (…)”.
I bestemmelsen fremgår det ikke, hvordan en sådan procedure for udnævnelse af medlemmer nærmere bør være, eller hvad der nærmere kan have betydning for uafhængigheden i den forbindelse, ud over at det fremgår, at udnævnelsen bør effektueres via en forvaltningsakt, som skal fastsætte mandatets løbetid.
En fortolkning af Paris-Principperne er imidlertid blevet lavet af den paraplyorganisation, der repræsenterer de internationalt anerkendte menneskerettighedsinstitutioner, bl.a. med henblik på at kunne vurdere ansøgninger om status som NHRI.
(I)
I nedenstående citat ses et uddrag af fortolkningen af det ovenstående citat fra Paris-Principperne, og her fremhæves eksempelvis vigtigheden af transparens:
”The SCA interprets the reference to an election or other like process, together with the reference to broad participation, as requiring a clear, transparent, merit-based and participatory selection and appointment process. Such a process is fundamental in ensuring the independence and effectiveness of, and public confidence in, the NHRI. For this reason, it is important that the selection process be characterized by openness and transparency. That is, it should be under the control of an independent and credible body and involve open and fair consultation with NGOs and civil society. Not only is this a means of developing a good relationship with these bodies, but consideration of the expertise and experience of NGOs and civil society is likely to result in an NHRI with greater public legitimacy.”
(I)
Spørgsmålet om de nærmere forhold, der kan påvirke uafhængigheden i forbindelse med udpegningen er eksempelvis også behandlet i en håndbog fra FN, der vedrører etableringen og styrkelsen af nationale menneskerettighedsinstitutioner. Her fremgår det bl.a., at:
”77. Any institution can only ever be as independent as the individuals of which it is composed. The granting of legal, technical and even financial autonomy to a national institution will be insufficient in the absence of specific measures to ensure that its members are, individually and collectively, capable of generating and sustaining independence of action.
(…)
”79. The method by which members of national institutions are appointed can be critical in ensuring independence and, for this reason, consideration should be given to entrusting the task to a representative body such as parliament. The founding legislation of the institution should specify all matters relating to method of appointment, including voting and other procedures to be followed. Criteria for appointment should set out the prerequisites (including nationality, profession, qualifications, etc.) for appointment to a national institution. (…)”
(I)
Citaterne her illustrerer den problematik, som Børnerådet i denne forbindelse ønsker at påpege: Selvom Børnerådet er uafhængigt ifølge loven, vil Børnerådet med bekendtgørelsens ændringer af udpegningsprocessen bevæge sig væk fra intentionerne i Paris-Principperne på dette punkt. Dette kan i dansk og international sammenhæng så tvivl om, hvorvidt Børnerådet lever op til FN-standarderne for nationale menneskerettighedsinstitutioners uafhængighed. Vi vil derfor anbefale, at der etableres en udpegningsprocedure, der understøtter Børnerådets uafhængighed og rolle som fortaler for børns rettigheder i Danmark.
Der stilles ikke tilstrækkelige krav til rådsmedlemmernes kompetencer og kvalifikationer
Det ligger i Børnerådets opgaver og ekspertfunktion at kunne rådgive Folketinget, embedsmænd, myndighedspersoner, praktikere og forskere og på et højt fagligt niveau indgå i den offentlige debat om børns forhold og rettigheder, og hvad der er til barnets bedste.
I dag er kravet til rådsmedlemmernes kompetencer, at de skal have ”indgående indsigt og faglig kompetence” i mindst et af de i bekendtgørelsen nævnte kompetenceområder. Med den foreslåede ændring vil der imidlertid alene være krav om, at medlemmerne har ”viden om forskellige aspekter af børns liv”, og så er der givet en række eksempler på områder.
Også i de etiske retningslinjer har man slettet ordet ”faglig” fra beskrivelsen af medlemmernes kompetencer. Børnerådet mener ikke, at dette er tilstrækkeligt. Der må stilles krav om kvalifikationer og faglige kompetencer på mindst samme niveau som nu.
Når der ikke længere er krav om faglig viden, er det Børnerådets vurdering, at der åbnes op for, at der kan udpeges personer til rådet, som alene har personlige erfaringer at trække på. I forhold til den bredde og faglige tyngde, der er i Børnerådets opgaver, mener vi ikke, at dette er tilstrækkeligt. Det er nødvendigt, at rådsmedlemmerne har indgående indsigt og faglig kompetence på et eller flere områder, ligesom det er nødvendigt, at de kan løfte sig op herover og indgå i faglige og strategiske diskussioner på en lang række områder.
Børnerådet mener derudover, at der mangler krav om kompetencer inden for rettighedsområdet. Efter den nuværende bekendtgørelse findes der et kompetenceområde, der hedder børns retsstilling. Med sletningen af kompetenceområderne er dette udgået, og der henvises nu ikke til børns retsstilling eller rettigheder i øvrigt i opremsningen af områder, som rådsmedlemmerne kan have viden om.
En af Børnerådets kerneopgaver er at sikre børns rettigheder, og Børnekonventionen er fundamentet for rådets arbejde. Dette fremgår helt tydeligt flere steder i forarbejderne til den seneste ændring af retssikkerhedslovens § 88, hvor Børnerådets fortalervirksomhed blev styrket. Se eksempelvis her, hvor børneombudssamarbejdet beskrives:
”Den samlede styrkelse af instanserne på området modsvarer FN's Børnekomites anbefalinger fra 2011 om, at der i Danmark bør være en stærk fortalervirksomhed for FN's konvention om barnets rettigheder samt en åben uafhængig instans, som kan monitorere implementeringen af børns rettigheder, og som kan behandle individuelle klager fra børn. Den samlede styrkelse af henholdsvis Børnerådet, Folketingets Ombudsmand og Børns Vilkår skal således medvirke til at fremme og beskytte børns rettigheder i samfundet.”
(I)
Derfor skal der selvfølgelig også være krav i bekendtgørelsen om, at rådet har faglige kompetencer inden for børnerettighedsområdet. Ved at nedprioritere Børnerådets kompetencer inden for rettighedsområdet mener vi, at man bevæger sig væk fra intentionerne bag lovgivningen.
Sammen med de øvrige ændringer, der er foretaget, og som er nævnt ovenfor, mener vi, at der er en reel risiko for, at rådet i fremtiden kommer til at mangle faglige kompetencer generelt og særligt inden for rettighedsområdet. Dette, mener vi ikke, er i overensstemmelse med formålet med retssikkerhedslovens § 88. Det fremgår eksempelvis også af forarbejderne, at:
”Med forslaget præciseres, at Børnerådet har til opgave at virke som fortaler for børn ved at rådgive regering og Folketing. Det tydeliggøres herefter, at Rådet, som i forhold til sit virke er uafhængigt og tværfagligt sammensat, har til opgave at vurdere og informere om børns vilkår i Danmark. Rådet kan inddrage børns synspunkter i sit arbejde. Målet er at sikre, at børns rettigheder er kendte, og at deres ret til indflydelse gøres gældende på alle områder, som vedrører deres hverdag og trivsel, herunder også i spørgsmål om ny lovgivning. Det forudsætter, at børn og unge sikres en klar stemme i samfundet, som kan fremme deres rettigheder og behov. En stærk fortalervirksomhed forudsætter børnefaglige kompetencer, som bygger på viden om, hvordan børns rettigheder administreres i praksis af myndigheder og andre relevante institutioner, hvor børn opholder sig. Det tydeliggøres derfor også som noget nyt i forhold til den gældende bekendtgørelse, at Børnerådet som led i sin fortalervirksomhed kan anmode om at aflægge besøg på institutioner, hvor børn opholder sig. Formålet er at give rådet mulighed for at indhente konkret, aktuel viden om børns opvækstvilkår, herunder også om de børn, som ikke så ofte selv kommer til orde i debatten.”
(I)
(vores fremhævning)
Børnerådet foreslår, at bekendtgørelsens § 15, stk. 4, 2. pkt. bliver ændret, så den kommer til at lyde således: ”Medlemmer udpeges i kraft af deres indgående indsigt i og faglige viden om børns rettigheder, eller om forskellige aspekter af børns liv, herunder (…)”.
Opgave- og kompetencefordelingen mellem rådet og det kommende børne- og ungepanel og repræsentantskab er uklar
Det følger bl.a. af aftaleteksten til Børnene Først, at aftaleparterne er enige om at styrke børnenes egne stemmer gennem et nyt fast børne- og ungepanel i Børnerådet, og at Børnerådet skal have et repræsentantskab, hvor der sikres repræsentation fra De Anbragtes Vilkår, Danske Skoleelever og Dansk Ungdoms Fællesråd (DUF). Denne del af aftalen indgår imidlertid ikke som en del af bekendtgørelsesændringen, og hverken børne- og ungepanelet eller repræsentantskabet er omtalt i høringsmaterialet.
Børnerådet mener, at den opdelte proces og den manglende italesættelse heraf sammenholdt med de ændringer, der foreslås omkring rådsmedlemmernes udpegning og kompetencer, skaber uklarhed om, hvilken opgave henholdsvis Børnerådet, børne- og ungepanel og repræsentantskab skal løse, og hvordan de skal understøtte hinanden for at styrke børns stemme og sikre deres rettigheder i en ny konstruktion. Formål, funktion og kompetencer skal beskrives tydeligt for at sikre Børnerådets sammensætning og virke og for at undgå kompetenceforvirring og interessekonflikter.
Børnerådets rådgivningsopgave styrkes ikke
Det fremgår af aftaleteksten til Børnene Først, atbørnene skal have en stærkere stemme i rådgivning af regering og Folketing, og at aftaleparterne derfor bl.a. er enige om at styrke børnenes egne stemmer gennem et nyt fast børne- og ungepanel i Børnerådet. Børne- og ungepanelet er som nævnt ikke en del af denne bekendtgørelsesændring, og den eneste ændring i udkastet vedrørende Børnerådets rådgivning af regering og Folketinget er, at det fremgår af § 17, stk. 2, nr. 4, at ”Regeringen kan efter behov rådføre sig med Børnerådet”. Denne bestemmelse fastsætter for os at se ingen styrkelse af rådgivningsopgaven.
Vi foreslår derfor, at den pågældende sætning i bekendtgørelsens § 17, stk. 2, nr. 4, erstattes med denne formulering: ”Børnerådet inddrages som rådgiver i forberedelse af nye udspil og initiativer, der vedrører børn for at sikre, at børns rettigheder og perspektiver tilgodeses. Formanden skal i tæt og løbende dialog med social- og ældreministeren og Social- og Ældreministeriet drøfte, hvordan rådet kan byde ind med konkret rådgivning.”
Børnerådets opgaver i børneombuddet er ikke nævnt
Børnerådet er en del af det danske børneombud, og dette, mener vi, bør fremgå af bekendtgørelsen, da det er en væsentlig del af Børnerådets virksomhed.
Børnerådet repræsenterer også det danske børneombud i det europæiske børneombudssamarbejde. Det fremgår da også som noget nyt af udkastet, at Børnerådet skal have et internationalt udsyn, og dette er positivt. Vi foreslår dog, at deltagelsen i det internationale børneombudssamarbejde skrives direkte ind i teksten, da det er en væsentlig opgave, hvor der hentes vigtig viden hjem til Danmark.
Det er positivt, at det tydeliggøres, at Børnerådet ikke kan behandle konkrete klager
Børnerådet har ikke hjemmel til at behandle sager om enkeltpersoners forhold, herunder konkrete klagesager, og dette fremgår som noget nyt eksplicit af bekendtgørelsesudkastet. Dette er positivt, da Børnerådets rolle herved bliver tydeligere. Vi foreslår dog for klarhedens skyld, at formuleringen i § 21, 2. pkt., ændres til ”Børnerådet skal henvise henvendelser om konkrete sager fra børn, unge og voksne til relevante myndigheder og rådgivningstilbud.”